Varios Estados miembros de la UE han establecido controles fronterizos internos casi permanentes, eludiendo el Acuerdo de Schengen sobre la libre circulación.
En abril, el Tribunal de Justicia de la UE declaró ilegal la concesión persistente de estos controles a corto plazo. Estos mismos países también intentan flexibilizar las normas de Schengen en las actuales negociaciones de Bruselas, según muestran documentos internos.
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Stefan Salomon, investigador de Derecho de la UE en la Universidad de Ámsterdam, puso a prueba la legalidad de los controles fronterizos vigentes en un puñado de países desde la crisis de los refugiados en 2015
¿A qué coste para los ciudadanos de la UE?
Un día de 2019, un hombre fue detenido en la pequeña ciudad austriaca de Spielfeld, mientras conducía desde Eslovenia. La policía austriaca le pidió que presentara su documento de identidad personal o su pasaporte, pero se negó porque, según él, se trataba de un control fronterizo y no de un control de identidad rutinario. Se le impuso una multa de 36 euros.
El hombre en el cruce de Spielfeld impugnó la multa. Y finalmente, el 26 de abril de este año, el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas dictaminó que los controles fronterizos de Austria infringían la legislación de la UE.
Según el Tribunal, los países del espacio Schengen sin pasaporte pueden establecer controles fronterizos temporales durante seis meses, pero para cada nueva decisión el Estado debe hacer una nueva evaluación y demostrar que existe una nueva y grave amenaza para el país. Esto, dijeron los jueces, no había sido el caso en Austria. Por lo tanto, los controles fronterizos eran ilegales.
Perjuicio para los viajeros y las empresas
El hombre que fue multado en la frontera esloveno-austríaca fue Stefan Salomon, investigador de derecho comunitario en la Universidad de Ámsterdam. Había querido poner a prueba la legalidad de los controles fronterizos vigentes en un puñado de países desde la crisis de los refugiados en 2015.
“Cualquiera que sea controlado en la frontera no tiene que mostrar un pasaporte. Y si son multados, pueden impugnar las multas en los tribunales”, explica Salomon a Investigate Europe. “El Tribunal de Justicia dejó muy claro que los Estados no pueden imponer una multa por negarse a mostrar el pasaporte, si el control fronterizo es ilegal”.
“En segundo lugar, puedes responsabilizar al Estado de cualquier perjuicio económico que tengas por culpa de los controles fronterizos ilegales. Puedes perder una cita importante o perder un contrato por estar atrapado en los controles. “
Entonces, ¿por qué la gente no demanda? “Probablemente no son conscientes de que pueden hacerlo”, añade Salomon. “O es difícil demostrar el daño económico concreto que sufren”.
El objetivo de los controles fronterizos internos es principalmente limitar la migración y enviar una señal, tanto a los migrantes como a la población, de que el Estado controla las fronteras. El coste de los controles fronterizos lo asumen, en primer lugar, quienes viven en las zonas fronterizas y los viajeros.
Campaña ferroviaria Jon Worth ha atravesado este verano en tren las fronteras de Alemania con Austria, la República Checa y Polonia. Comprobó que los controles fronterizos se realizan en las principales líneas de tren y en los cruces de autopista, pero no en las líneas más pequeñas ni en los cruces de carretera.
“Los controles no tienen sentido”, afirma. “No ayudan a nuestra seguridad ni a detener a los terroristas, ya que la delincuencia organizada puede sortearlos con un mínimo de información. No son más que una molestia que crea retrasos para la gente corriente que necesita cruzar esas fronteras.”
Un estudio de 2016, encargado por el Parlamento Europeo, trató de cuantificar el coste económico del restablecimiento de los controles en las fronteras interiores en los mercados laborales locales, el turismo y la circulación de bienes y servicios.
Según el estudio, una interrupción de Schengen durante dos años costaría a la economía europea 51.000 millones de euros. Y una Europa sin Schengen supondría una caída del 0,14% del PIB de la UE, es decir, 230.000 millones de euros al año.
También hay un coste político para los países que ignoren la reciente sentencia del Tribunal de la UE: la pérdida de credibilidad a la hora de defender el Estado de Derecho en Europa. En la UE, los gobiernos de Hungría y Polonia han desafiado durante años los principios fundamentales de la cooperación comunitaria, ignorando especialmente las sentencias del Tribunal de la UE sobre la independencia judicial.
“Francia, Alemania y Austria han sido de los que más han criticado el socavamiento del Estado de Derecho por parte de Polonia y Hungría. Con razón”, dice Salomon, “ahora no acatan una decisión clave de la Gran Sala del Tribunal de Justicia simplemente porque no les gusta”.
Preocupación por la migración y temor al terrorismo
Debido a la migración a gran escala, en 2015 los gobiernos de la UE concedieron a Suecia, Noruega, Dinamarca, Alemania y Austria una excepción a las normas de Schengen durante dos años.
Desde 2017,Estos países, al igual que Francia, prolongan sus controles fronterizos temporales durante seis meses seguidos. Y citan más o menos las mismas razones para los controles, que el Tribunal de la UE declaró ilegales en abril.
El gobierno sueco lo hizo en mayo, justo una semana después de la sentencia del Tribunal de la UE, ampliando los controles hasta noviembre de 2022, citando como razones las amenazas terroristas y la migración. Se ha utilizado exactamente la misma redacción para cada decisión entre 2018 y 2022. El ministro de Justicia sueco, Morgan Johansson, declinó comentar la legalidad de estas decisiones.
También Dinamarca tiene controles en su frontera con Alemania, debido a la migración, y en la frontera con Suecia, debido a la amenaza del crimen organizado y el terrorismo. También prolongó estos controles en mayo por otros seis meses. El ministro de Justicia danés, Mattias Tesfaye, tampoco quiso hacer comentarios.
Noruega practica controles fronterizos desde noviembre de 2015. Los documentos muestran que dos gobiernos consecutivos han utilizado sistemáticamente las amenazas terroristas y la migración incontrolada como argumentos para ampliar los controles.
Alemania tiene controles en la frontera terrestre germano-austríaca, por razones de política migratoria y de seguridad. “[…] en particular en el contexto de la frágil situación en la frontera turco-griega, el potencial de migración ilegal a lo largo de la ruta de los Balcanes y a través de la ruta del Mediterráneo Central, así como la considerable migración secundaria ilegal en el espacio Schengen”, dijo a Investigate Europe por correo electrónico el Ministerio del Interior alemán, que añadió que sus controles son compatibles con la sentencia del Tribunal de la UE.
La Comisión de la UE elabora una lista de los controles fronterizos legales reintroducidos temporalmente de los que informan los gobiernos nacionales. La lista actual dice que Alemania tiene controles en su frontera terrestre con Austria.
A pesar de ello, Worth, el defensor de los trenes de la UE, dice que en Frankfurt (Oder), entre Berlín y la capital de Polonia, Varsovia, la policía alemana también realizó controles sistemáticos de todos los pasajeros de los trenes que entraban en Alemania. “Y esto ocurre aunque no hay una suspensión formal de Schengen entre Alemania y Polonia”, añade.
Los controles en las fronteras interiores de Austria se justifican por la amenaza al orden público y la seguridad debido a la delincuencia organizada (contrabando), las amenazas terroristas latentes y últimamente la pandemia de Covid.
El Ministerio Federal austriaco nos dijo que la situación actual de la inmigración ilegal es “bien conocida” y “la suspensión de los controles fronterizos es un factor de atracción para el contrabando como forma de delincuencia organizada.”
Francia, un estudio de caso
Francia tiene controles fronterizos internos desde diciembre de 2015, tras una serie de atentados terroristas que golpearon París y mataron a 130 personas.
Desde 2017, Francia ha alegado “continuas amenazas terroristas” para justificar sus medidas fronterizas temporales, según su presentación pública ante la Comisión Europea. La última prórroga de seis meses, que se produjo días después de la sentencia del Tribunal de la UE de abril y volvió a citar las amenazas terroristas, fue muy criticada por algunas ONG, pero el Consejo de Estado francés, el máximo tribunal administrativo del país, consideró que la medida era legal.
“La decisión del Consejo de Estado del pasado mes de julio va en contra de la sentencia del TJUE de abril de 2022 y, por tanto, del principio de primacía del derecho europeo”, afirma Emilie Pesselier, de Anafé, una organización sin ánimo de lucro que apoya a los extranjeros en los pasos fronterizos.
Frédérique Berrod, profesora de derecho europeo en Science Po Estrasburgo, afirma que aunque el Consejo de Estado “juega ciertamente con la noción de una nueva amenaza”, la ampliación está permitida por el tribunal francés
Dijo: “El Consejo de Estado ha dictaminado que los controles fronterizos son proporcionales a la lucha contra el terrorismo y estos controles se renuevan a medida que se renueva la amenaza, [so] No se puede considerar que Francia infrinja el artículo 25 [of the Schengen Border Code].”
El Ministerio del Interior francés se negó a hacer más comentarios que la sentencia del Consejo de Estado.
Utilizando la guerra en Ucrania como pretexto
Desde la invasión rusa de Ucrania, varios países con controles fronterizos internos han añadido ahora la guerra como argumento adicional. Ya sea citando la migración o el potencial contrabando de armas de la guerra como razones.
Pretexto o no, el argumento de la guerra de Ucrania sólo puede utilizarse durante seis meses, según el profesor de Derecho de la UE Daniel Thym, de la Universidad de Konstanz (Alemania). “Podrían argumentar que la guerra de Ucrania supone una nueva amenaza, por lo que el plazo máximo comienza de nuevo, pero esta opción también termina después de seis meses”, dice. “Tampoco basta con detener brevemente los controles fronterizos y volver a empezar unos días después. Eso sería desleal”.
Cambiar las normas de Schengen
Hasta ahora, la Comisión Europea no hatomado ninguna medida legal contra Francia, Alemania, Austria, Dinamarca, Suecia o Noruega, los seis países que incumplen las normas de Schengen. Pero en un informe de junio, el Tribunal de Cuentas de la UE admitió que la Comisión no ha controlado suficientemente estas políticas nacionales.
Un portavoz de la Comisión dijo a Investigate Europe que están discutiendo con los Estados miembros las implicaciones de la reciente sentencia y que están reevaluando las últimas notificaciones.
Aunque no se ha emprendido ninguna acción legal, en diciembre del año pasado la Comisión intentó resolver el problema proponiendo una reforma de las normas de Schengen.
La Comisión Europea dijo en una reunión técnica celebrada en enero en el Consejo de la UE que había tenido en cuenta “las necesidades expresadas por algunos Estados miembros, en particular en relación con la migración secundaria” al proponer la reforma, según un cable diplomático de una delegación nacional presente en la sala.
La Comisión también había “insistido en el carácter proporcional y de último recurso de estas medidas para reintroducir los controles fronterizos”.
“El mayor problema de esta propuesta es que la Comisión, bajo la presión de algunos Estados miembros, ha dado la señal de que las renovaciones casi interminables [of internal border controls] son posibles, mientras que al mismo tiempo aboga por una mejor coordinación, dice la eurodiputada socialista francesa Sylvie Guillaume, encargada de la reforma de Schengen en el Parlamento Europeo.
“Esencialmente, quieren retroceder en el tiempo 25 años, antes de que el marco legal de Schengen se incluyera en la legislación de la UE”, dice Stefan Salomon.
Una Europa dividida
La posición de compromiso del Consejo, adoptada en junio, permite a los Estados miembros prolongar los controles en las fronteras interiores, pero aumenta la obligación de evaluar todas las demás medidas posibles. “El debate puso de manifiesto las diferencias en las ‘posiciones conocidas’ de los Estados miembros”, decía una nota interna de una reunión del grupo de trabajo del Consejo en marzo.
El este y el sur de Europa -los países que conforman la frontera exterior de Schengen- no quieren quedarse solos con la carga de la migración. Y por ello quieren que se establezcan más condiciones antes de que un país pueda reintroducir los controles en las fronteras interiores.
Los países mediterráneos Italia, Chipre, Grecia, Malta y España, los países de “Visegrad 4” (Polonia, Hungría, República Checa y Eslovaquia) y Luxemburgo (un país con muchos trabajadores transfronterizos) pidieron “un mayor refuerzo de las condiciones para la reintroducción de los controles en las fronteras interiores”, según las notas de la reunión del Consejo.
Mientras tanto, otros, especialmente los Países Bajos, Austria, Dinamarca, Suecia y Bélgica, “consideraban que los refuerzos ya previstos en la propuesta de la comisión eran un máximo”, según las notas diplomáticas.
No se ha dicho la última palabra sobre el Código de fronteras Schengen. El Parlamento Europeo también modificará la propuesta y negociará con el Consejo el texto final. Es probable que esto ocurra el año que viene. En una resolución de 2018, el parlamento condenó la continuidad de los controles fronterizos y pidió límites de tiempo estrictos.