Con motivo del ecuador del primer mandato del Presidente de Estados Unidos, Joe Biden, Política Exterior pidió a 20 expertos que calificaran la actuación de su administración en las relaciones con Rusia y China, así como en cuestiones como la defensa, la democracia y la inmigración. Las valoraciones oscilaron entre el sobresaliente y el suspenso. Pero, en términos más generales, ¿hay alguna forma de definir la agenda de su administración? ¿Existe una doctrina Biden?
Hablé con expertos con perspectivas muy diferentes para que me dieran su opinión. Nadia Schadlow fue viceconsejera de seguridad nacional en la administración Trump y ahora es miembro sénior del Instituto Hudson. Stephen Wertheim es miembro sénior de la Fundación Carnegie para la Paz Internacional y defensor desde hace tiempo de poner fin a las llamadas guerras eternas. Quizás sorprendentemente, Wertheim fue más crítico con la política exterior de Biden -específicamente con China- que Schadlow. ¿Se debe eso a que Biden ha redoblado en gran medida las políticas del ex presidente Donald Trump sobre China?
Siga leyendo para averiguarlo. La entrevista se realizó como parte de FP Live, el foro de la revista para el periodismo y el debate en directo. Los suscriptores pueden ver la entrevista completa en el recuadro de vídeo de la parte superior de esta página. Lo que sigue es una transcripción resumida y editada.
Foreign Policy: Pongamos las cartas sobre la mesa. Stephen, si tuvieras que calificar la política exterior de la administración Biden hasta ahora, ¿qué nota le pondrías?
Stephen Wertheim: No tengo que poner notas aquí en la Facultad de Derecho de Yale, así que esta es una experiencia ajena para mí. Voy a tener que darle un veredicto dividido. En términos de ejecución en condiciones difíciles, le daría a la administración Biden buenas notas: B+. Tal vez podría convencerme de subir a una A-.
Pero si me retraigo y reflexiono sobre si la política exterior de Estados Unidos está en la trayectoria de responder mejor a las necesidades del pueblo estadounidense y a los intereses de Estados Unidos, les daría una nota baja, más bien una C.
Me preocupa mucho hacia dónde vamos, y creo que la administración Biden, sobre todo en lo que se refiere a las relaciones con China, ha desempeñado un papel más negativo que positivo a la hora de llevarnos a este punto. Creo que el propio Biden ha tenido muchas cualidades admirables como presidente y comandante en jefe, pero corre el riesgo de entregar a su sucesor una política exterior estadounidense menos estratégica, más costosa y más arriesgada que la que heredó del presidente Trump.
FP: Nadia, permíteme que te ponga también en un aprieto.
Nadia Schadlow: Lo bueno de esto es que las notas son muy subjetivas. Yo probablemente le daría a la administración Biden un notable alto en su enfoque hacia China, mientras que le daría un aprobado en muchos otros aspectos de su política exterior, precisamente porque hay mucha retórica, en muchos casos, ya se trate de derechos humanos o de energía o de políticas relacionadas con el clima, y hay lagunas entre la retórica y la aplicación real.
FP: Stephen, ¿existe siquiera una doctrina clara de política exterior de Biden?
SW: No existe una doctrina en sentido estricto, como la Doctrina Carter o la Doctrina Truman, que sea una declaración de los intereses vitales de Estados Unidos y dé una idea de lo que Estados Unidos estaría dispuesto a hacer en apoyo de sus intereses vitales.
Si la pregunta se refiere a la visión general de Biden, yo diría que ha sido la historia de dos Bidens. El primer año, Biden intentaba acabar con las guerras eternas y promovía una política exterior para el pueblo estadounidense, o la clase media que, como dijo Jake Sullivan, el asesor de seguridad nacional, pretende juzgar cada decisión por cómo hace avanzar la vida cotidiana de los estadounidenses de a pie.
Ese es un Biden muy diferente del que ha surgido tras la invasión a gran escala de Ucrania por parte de Rusia. [almost] hace un año. La doctrina Biden parece ser más una defensa del mundo libre, concretamente contra potencias autocráticas y revisionistas, a saber, China y Rusia, y creo que la nueva estrategia de seguridad nacional refleja esa visión. Es notable que “el mundo libre”, un término que Biden ha utilizado en relación con estos retos, sea un concepto específicamente de la Guerra Fría. Se define negativamente, como la protección de los aliados y socios de Estados Unidos -y potencialmente no aliados ni socios- frente a la invasión de fuerzas no liberales. En eso estamos ahora.
FP: Así es, Stephen, y recuerdo que usted ha señalado en el pasado que en lugar de ver el mundo como uno dividido entre democracias y autocracias, una mejor manera de enmarcar la guerra en Ucrania sería hablar de soberanía.
Nadia, como alguien que fue tanimportante para la estrategia de la última administración, ¿qué opina de si existe una doctrina Biden?
NS: Estoy de acuerdo con Stephen en que no creo que exista una doctrina Biden, y sería muy difícil definirla, menos por razones cronológicas y más por una división fundamental en la administración. Tienes algunos [in the administration] que se centran en China y que, diría yo, ven el mundo como un lugar competitivo, de competencia con otras potencias y rivales. Pero hay muchos más que se adhieren a una agenda mucho más tradicionalmente progresista, de izquierdas, que sitúa los problemas climáticos o globales a la cabeza de todo. Todos estos problemas empiezan a nivel estatal y sólo pueden resolverse a nivel estatal. Así que una gran parte de la administración Biden se adhiere al mundo tal y como ellos desean que sea.
FP: Pasemos a centrarnos en Rusia y Ucrania. Nadia, ¿qué opinas de cómo la administración Biden ha gestionado esta crisis en los últimos 18 meses más o menos? ¿Qué habría hecho de forma diferente?
NS: La crisis empezó realmente antes de que Biden llegara al cargo. Si tomamos 2014 como punto de partida, la administración Obama tuvo que decidir si reforzaba o no las defensas de Ucrania, para detener cualquier nueva invasión de Rusia o para ayudar a los ucranianos a detener cualquier nueva invasión. Y se optó por no hacerlo.
La administración Trump reinició el suministro de Javelins a Ucrania en 2017. La administración Biden decidió detener el suministro de esas armas defensivas con la esperanza de que alguna discusión con [Russian President Vladimir] Putin pudiera cambiar la situación. Así que esto fue anterior a febrero de 2022.
La administración Biden ha adoptado el enfoque correcto al proporcionar a los ucranianos las armas que necesitan para defenderse de esta brutal invasión de Rusia. Pero creo que hay problemas con el incrementalismo de este enfoque. El presidente ha utilizado, quizá 30 veces, lo que se denomina su autoridad de reducción, lo que hace realmente difícil planificar. Este incrementalismo envía ciertas señales. Resta fuerza al envío de armas. Da tiempo a los rusos para reagruparse. Por ejemplo, con el reciente anuncio de enviar tanques, la implementación real de esa decisión no se producirá hasta dentro de un año. Estamos creando una situación en la que Rusia puede planificar y adaptarse. Las condiciones operativas sobre el terreno no van a cambiar con los carros de combate debido a ese retraso de un año, y entonces tendremos que preguntarnos por qué no estamos utilizando las reservas de carros de combate preposicionadas para llegar a Ucrania. Así que tenemos una serie de señales contradictorias.
FP: Stephen, tú tienes una opinión diferente, y tu sensación es que la administración ha creado realmente una coalición feroz y unida de apoyo a Ucrania. Explícate.
SW: Hasta ahora, mi valoración de la gestión de la administración de la política sobre Ucrania y Rusia es más positiva que negativa. Creo que la administración hizo bien en buscar una relación estable y predecible con Rusia, lo que ahora suena ridículo, pero eso es porque tenemos la ventaja de la retrospectiva. Tenía sentido intentar establecer esas prioridades, dados los retos de seguridad en Asia. Cuando Biden llegó al cargo se ajustó rápidamente una vez que comprendió que la invasión iba a producirse e hizo un trabajo notable divulgando información de inteligencia y preparando a los aliados de Estados Unidos en el mundo para lo que iba a ocurrir. Ciertamente, viendo dónde está la guerra hoy, no volvería atrás y no apoyaría a Ucrania y permitiría a Ucrania recuperar parte del territorio que ha perdido.
Mi preocupación es doble. La primera es ¿hacia dónde vamos realmente? La administración no es transparente sobre cuáles son exactamente nuestros objetivos en esta guerra, aunque, en su mayor parte, la forma en que lo han planteado es bastante razonable. Hay informes recientes de que Ucrania podría considerar la posibilidad de poner en peligro y potencialmente liberar Crimea como parte de esta guerra. No sabemos exactamente qué haría la administración Biden si eso es lo que Ucrania quisiera hacer. Pero los riesgos de escalada son tan grandes en ese caso que es algo que realmente no deberíamos tener sobre la mesa como parte de esta guerra. Soy algo optimista en cuanto a que Ucrania, por sus propias razones, no querrá hacerlo, pero esto podría convertirse en una situación muy peligrosa.
Elogio a Biden por advertir de la Tercera Guerra Mundial. Ha comprendido lo que está en juego. Rechazó una zona de exclusión aérea muy pronto. Es bastante sobrio sobre los riesgos de la escalada. Y por eso le doy crédito. Pero me sigue preocupando que haya una especie de escalada tanto en la retórica como en el apoyo militar real que Occidente está enviando. Creo que la administración ha enmarcado tanto el apoyo a Ucrania en términos deapoyar a una democracia frente a la agresión de una autocracia, lo que, por supuesto, se traduce en un aumento de las tensiones con China y hace que la gente vea a Taiwán a la luz de Ucrania. Se trata de planteamientos que resultan ofensivos para una serie de países del sur global que quizá se sientan más atraídos por Ucrania, porque creo que entienden que lo que realmente está en juego es la agresión de Rusia contra un Estado soberano y su violación de la norma más básica de las relaciones internacionales y la prohibición del uso de la fuerza en la Carta de las Naciones Unidas, y eso sería así independientemente de que Ucrania fuera una democracia o no.
FP: Sí, podemos caer en la trampa de pensar en democracias y autocracias como una cuestión en blanco y negro, cuando en realidad, para muchos países de todo el mundo, no lo es.
Nadia, cuando estabas en el gobierno, la administración Trump tenía una relación muy diferente con la OTAN y la construcción de alianzas. Eso ha cambiado. ¿Cómo ves las relaciones de Estados Unidos con los países europeos y con la OTAN?
NS: Volviendo al punto de Stephen sobre cómo acabará esto. Recuerde que los ucranianos y los rusos también tienen mucho que decir en esto. No todo lo dirige Estados Unidos, y la escalada también tiene mucho que ver con las decisiones de Rusia.
Durante la administración Trump, fue muy duro con los aliados por aumentar su gasto en defensa y sus capacidades. Fue muy duro con Alemania por su dependencia de Rusia en petróleo y gas. Creo que realmente depende de las suposiciones que se tengan, pero en esos dos asuntos, esas eran las posiciones correctas que había que tener.
Creo que lo que hemos visto con la invasión rusa es que algunos europeos, en lugares como Alemania por ejemplo, que eran bastante escépticos respecto a la OTAN, de repente tienen opiniones muy diferentes sobre el valor de la alianza. Esto, una vez más, se debe al hecho de que ahora se han abierto los ojos a la realidad del mundo, a la realidad del poder y a la importancia de las capacidades militares. ¿Así que la diplomacia de la relación entre Estados Unidos y Europa es más fluida? Sí. Pero yo diría que los fundamentos, tanto los aspectos positivos como los negativos y las tensiones, existían durante la administración anterior y siguen existiendo en cierta medida hoy en día. Lo estamos viendo ahora, con el rechazo europeo a las subvenciones de la administración Biden a los vehículos eléctricos.
Durante años siempre hubo un sentimiento de tensión y cooperación en la alianza. No estoy seguro de que la situación fuera tan dramáticamente mala como la mayoría de los medios la describen en la administración anterior.
FP: Nadia, al principio de esta conversación dijiste que calificarías a la administración Biden con un notable alto en sus políticas hacia China. ¿Por qué?
NS: Creo que la mayoría de los expertos en China de Biden, el grupo que se ocupa de la cartera de Asia y China, ven a China como un competidor estratégico a largo plazo para Estados Unidos, porque China no sólo pretende hacer avanzar su ideología y su autoritarismo dentro de su propio sistema, sino también en el exterior. Ven un vínculo entre los objetivos internos de China del control del Partido Comunista Chino y su ideología marxista-leninista. Lo ven realmente también como una amenaza ideológica. Ven la tecnología como un facilitador clave de este tipo de sistema económico político, como un facilitador de la extraordinaria modernización militar de China. Por eso han elaborado una política que pretende frenar el desarrollo por parte de China de sistemas que podrían perjudicar a Estados Unidos en el futuro, así como avanzar en lo que Estados Unidos necesita hacer internamente. Ven a China como una amenaza estratégica a largo plazo para Estados Unidos. Estoy de acuerdo. Creo que hay muchas pruebas de ello.
FP: Nadia, yo también he escrito sobre esta batalla ideológica, pero gran parte del resto del mundo no ve la misma división. Creo que ven a dos socios comerciales gigantes que no quieren ver en una gran pelea. Ven sanciones a la industria de semiconductores, y les preocupan los efectos secundarios en sus economías y sus empresas. ¿Qué opinas de cómo sortear esa división ideológica que señalas, pero que el resto del mundo no ve tan útil?
NS: Es útil para nosotros porque tenemos que entender lo que está en juego. Necesitamos desarrollar un conjunto de políticas basadas en eso. Dicho esto, creo que en realidad no hemos forzado a otros países a entrar en ese marco. Tenemos una relación decente con los saudíes, que mantienen relaciones bastante sólidas con China. No creo que, en nuestra política exterior, estemos obligando a los países a seguir una línea determinada. Les estamos explicando por qué creemos que hay peligros en tener a Huawei, por ejemplo, en su tecnología. Les explicamosArgumentar y defender por qué las prácticas laborales estadounidenses son probablemente mejores que las chinas en muchos países africanos donde hay explotaciones mineras. Pero no veo muchos ejemplos en los que estemos echando a gente del círculo de socios porque no estén de acuerdo con esto. Tenemos muy buenas y sólidas relaciones con Singapur. Llevamos mucho tiempo reconociendo que Singapur ha tenido que mantener relaciones sólidas tanto con China como con Estados Unidos. Así que no estamos sacando a nadie de nuestro círculo de amistades, pero creo que estamos haciendo saber a otros países lo que está en juego y, a largo plazo, lo que este tipo de relaciones, ya sean económicas o de inversión en tecnología, podrían significar para ellos en el futuro.
FP: Sólo añadiré que con las sanciones sobre el acceso a los semiconductores, por ejemplo, lo que acaba ocurriendo es que hay una serie de requisitos posteriores que, de hecho, implican a empresas y países.
Stephen, has dicho aquí en FP Live en el pasado que te preocupa hacia dónde se dirige la relación entre Estados Unidos y China. Has abogado por una mayor moderación por parte de Estados Unidos. Háblenos de ello. ¿Por qué le preocupa? ¿Qué cree que está haciendo mal la administración Biden?
SW: No tengo ningún problema en competir con China. Deberíamos tener un enfoque competitivo hacia China. Creo que revitalizar la [Quadrilateral Security Dialogue] es probablemente positiva. Muchos de los cambios que se están produciendo en la región, como los drásticos planes de Japón de convertirse en una potencia militar, se deben en gran medida a lo que está haciendo Pekín, pero nosotros también estamos contribuyendo a fomentarlos. Algunos de estos acontecimientos son positivos. Debemos tener una visión clara de la naturaleza de China, pero creo que, en última instancia, a donde queremos llegar es a un lugar de coexistencia competitiva.
La administración, como ha sugerido Nadia, tiene dos opiniones al respecto. Dicen que quieren evitar una Guerra Fría y que quieren coexistir, pero eso es como una línea de descarte en las declaraciones hacia China, y cada vez más parece también una idea de último momento en las políticas. Estamos obligando a los países a elegir. Les obligamos a elegir si realmente quieren salir de nuestra órbita y romper relaciones con nosotros o no. Y no están eligiendo hacerlo. Pero les estamos obligando. Por eso imponemos estas restricciones, como las sanciones a los semiconductores. No lo hacen voluntariamente. No tengo ningún problema en hacerlo si realmente redunda en nuestro interés nacional. Pero me preocupa que no sea así. Me preocupan los efectos de segundo y tercer orden.
Me preocupan especialmente las declaraciones que el presidente Biden ha hecho sobre Taiwán, que pueden no ser culpa de su personal, pero que importan. Y mi opinión es que sí, tenemos un problema de disuasión, pero también tenemos un problema de espiral de seguridad en el que si parece que nos acercamos y cruzamos la línea roja de Pekín, me temo que tendremos un conflicto por Taiwán. Eso no hace que Pekín tenga razón al actuar en esas circunstancias, pero debemos actuar con prudencia.
Por alguna razón, el presidente, que parece entender bastante bien el riesgo de la Tercera Guerra Mundial con respecto a Rusia, ha degradado la política de “Una sola China” en numerosas ocasiones haciendo estos no-gaffes que sugieren que Taiwán tiene la capacidad de declarar la independencia. En realidad es una cuestión que debe decidir Taiwán. Así que estamos avanzando y asumiendo un riesgo, y no veo cuál es la ganancia, ni siquiera en términos de disuasión. Creo que es correcto intentar que Taiwán sea más capaz de defenderse mediante la estrategia de defensa “puercoespín”. Para mí tiene sentido. Pero no aguijonear a Pekín de una forma que es bastante peligrosa.