Daniela Torres 
A lo largo de una era de dominio estadounidense, Washington ha desarrollado una capacidad sin precedentes para infligir dolor a lo que considera actores deshonestos del sistema internacional. El conjunto de sanciones y medidas de segundo y tercer orden de Estados Unidos puede aislar a la mayoría de los países -o empresas- del comercio mundial. Esta fuerza sin parangón, unida a los esfuerzos de una red de aliados, puede tener profundos efectos en la geopolítica y el comportamiento de los Estados. Pero a la inversa, si Estados Unidos abusa de su capacidad para sancionar a otros países, la eficacia de esas medidas puede erosionarse; algunas grandes economías pueden tratar de crear alternativas a los sistemas financieros occidentales y al propio dólar estadounidense.
En el último año, Estados Unidos ha lanzado sanciones dinámicas y crecientes para perjudicar al presidente ruso Vladimir Putin y a sus aliados. Las medidas no han impedido a Putin librar una guerra en Ucrania, pero han perjudicado gravemente a la economía rusa. Aun así, según una previsión del Fondo Monetario Internacional (FMI), la economía rusa crecerá un 0,3% en 2023, incluso cuando un país como el Reino Unido vea reducirse su PIB. ¿Significa esto que las sanciones no han funcionado?
Como parte de FP Live, el foro de periodismo en directo de la revista, hablé con dos expertos en sanciones: Agathe Demarais, directora de previsiones globales de Economist Intelligence Unit y autora de Backfire: Cómo las sanciones reconfiguran el mundo en contra de los intereses de Estados Unidos.; y Nicholas Mulder, profesor adjunto de Historia en la Universidad de Cornell y autor de The Economic Weapon: The Rise of Sanctions as a Tool of Modern War (El arma económica: el auge de las sanciones como herramienta de la guerra moderna).. Los suscriptores de FP pueden ver la entrevista completa en el recuadro de vídeo de la parte superior de esta página. Lo que sigue es una transcripción condensada y editada.
Política Exterior: Nick, el Fondo Monetario Internacional prevé que Rusia crezca un 0,3% este año. Las sanciones deberían haber paralizado la economía rusa. ¿Qué ha pasado?
Nicholas Mulder: Han ocurrido varias cosas, pero un punto de partida sería la respuesta política de Rusia. Los países sometidos a sanciones no son pasivos. Occidente ha aprendido a luchar contra las crisis financieras bastante bien, y otros países han adoptado esa caja de herramientas y han conseguido evitar una gran crisis financiera.
Además, en un año de turbulencias económicas generales para recuperarse de la pandemia, la posición de Rusia como gran exportador de materias primas le dio cierta ventaja sobre otros países. Ha podido reajustarse. Ha tenido más comercio del que esperábamos, y ha encontrado canales alternativos para ese comercio. Todo ello explica en gran parte por qué las sanciones han funcionado con menos eficacia de la esperada.
FP: Agathe, en diciembre de 2022, usted argumentó en FP que las sanciones a Rusia estaban funcionando. ¿Sigue pensando que eso es cierto?
Agathe Demarais: Absolutamente. Las sanciones contra Rusia están funcionando, pero ha habido mucha confusión sobre la eficacia de las sanciones contra Rusia porque los objetivos de Occidente no se han expuesto con mucha claridad.
Las sanciones nunca tuvieron que ver con el colapso económico de Rusia. Rusia es la novena economía del mundo. No creo que se tratara de un cambio de régimen. Sabemos por la historia que eso nunca funciona. Tampoco creo que los países occidentales pensaran que las sanciones serían una herramienta mágica que cambiaría la forma de pensar de Putin de un día para otro.
El objetivo de las sanciones era doble. El primero era enviar un mensaje diplomático de solidaridad y unidad con Ucrania y también un mensaje de colaboración transatlántica al Kremlin. Y desde esa perspectiva, como escribí en Política Exteriormisión cumplida. El segundo objetivo, que creo que será un objetivo lento, gradual y acumulativo, consiste en dificultar económica, financiera y tecnológicamente que Rusia haga la guerra en Ucrania.
Sólo para añadir algo a lo que ha dicho sobre el crecimiento de Rusia este año, la previsión del FMI es atípica. Es mucho más positiva que otras previsiones. Vale la pena tener en cuenta que esto viene después de una recesión el año pasado en 2022, e incluso si hay un estancamiento este año, el PIB de Rusia no volverá a su nivel de preguerra antes de por lo menos 2027.
FP: Nick, las sanciones no están impidiendo que Putin ataque Ucrania. ¿Fueron diseñadas principalmente para un impacto a más largo plazo?
NM: Está claro que esto se está convirtiendo en una guerra de desgaste, que entra en su segundo año, y el esfuerzo de las sanciones será una campaña de degradación a largo plazo. Si el objetivo es hacer las cosas más difícilespara Rusia, entonces obviamente las sanciones han funcionado. Pero creo que es justo pedirles un poco más. Se hicieron muchas afirmaciones sobre cómo esto presentaría obstáculos insuperables en pocos meses, y en ese sentido, ahora hemos visto adaptación por ambas partes. Eso enturbió un poco las aguas.
Podemos ofrecer una imagen más matizada preguntándonos no si las sanciones funcionan o no, sino qué están haciendo y qué no. Tanto Agathe como yo estamos de acuerdo en que están degradando la economía rusa y están forzando ajustes difíciles para el Kremlin y también algunos ajustes para nosotros, como el tope de precios del G-7 [on crude oil]. ¿Qué es lo que no están haciendo? Efectivamente, forzar a Putin a detener la invasión o causarle problemas insalvables que le hagan dejar de bombardear las ciudades ucranianas. Creo que es una mejor manera de desentrañar lo que funciona y lo que no.
FP: Pasemos a China. Quiero centrarme en las sanciones sin precedentes del año pasado, en las que Washington intentó restringir la capacidad de Pekín para acceder a semiconductores avanzados. Agathe, eres autora de un libro titulado Backfireasí que tengo que preguntar: ¿Estas sanciones van a ser contraproducentes?
AD: Es demasiado pronto para decirlo. No creo que sepamos la respuesta, pero creo que vale la pena preguntarse cuáles serán las consecuencias de una disociación de las economías estadounidense y china. ¿Perderán las empresas estadounidenses y posiblemente las europeas el acceso al mercado chino? Esto remite al comentario de Nick sobre la economía rusa. No debemos esperar que China se quede de brazos cruzados y diga: “Vale, queréis desacoplar o cortar nuestro acceso a los semiconductores: No hay problema”. Habrá respuestas políticas. No sabemos cuáles serán, pero podemos apostar a que las empresas occidentales podrían perder el acceso al mercado chino, lo que conllevaría una pérdida de ingresos y posiblemente menos gastos en investigación y desarrollo en el sector tecnológico de los países occidentales. China probablemente redoblaría sus esfuerzos para acceder a la tecnología avanzada de semiconductores. Puesto que sabemos que los semiconductores se utilizan tanto en el sector civil como en el militar, ¿qué significaría que China se hiciera con los mejores semiconductores del mundo, especialmente a la luz de la cuestión de Taiwán? Aún no tenemos las respuestas, pero es importante suponer que China va a responder y pensar en lo que eso significa en un panorama geopolítico fragmentado.
FP: Nick, ¿son China y Rusia demasiado grandes para atacarlas de este modo? Y sobre China en concreto, seguramente las economías en desarrollo no quieren verse atrapadas en una lucha entre Estados Unidos y China. Entonces, ¿cómo se plantean las sanciones a las economías de gran tamaño?
NM: Una de las cuestiones clave con China es si sus socios comerciales en el resto del mundo podrían unirse a las sanciones que Occidente impondría a China o si intentarían forjarse una posición no alineada o neutral como algunos de ellos han hecho con respecto a Rusia. El comercio chino con muchos de estos países de América Latina, África y el resto de Asia es muchas veces mayor que el comercio ruso, por lo que es lógico que probablemente intenten preservar parte de su autonomía.
Hay todo tipo de palancas que Occidente puede utilizar para tratar de infligir daño a China, en particular su dependencia del dólar de EE.UU., en su sistema financiero. Depende en gran medida del dólar. Desde el punto de vista comercial, China está probablemente más protegida que desde el punto de vista financiero. Pero una vez más, mucho dependerá de la respuesta política.
Una gran pregunta que me hago sobre este embargo y las restricciones a los microchips avanzados es si la ganancia a corto plazo de esta disociación compensará la pérdida de disuasión a largo plazo. Probablemente se reducirá la dependencia china de la tecnología estadounidense, ¿habrá merecido la pena? Creo que esta decisión se tomó en otoño, cuando parecía que China estaba atrapada en un bloqueo cero de COVID del que no podía escapar. Muy rápidamente después de eso, en realidad vimos que eran capaces de responder mucho más rápidamente, dejando caer esas medidas dolorosamente, pero – al mismo tiempo – a continuación, participar en una ofensiva de encanto.
FP: Agathe, ya que Nick ha sacado el tema, ¿un uso excesivo de las sanciones llevará a los países a buscar alternativas al dólar?
AD: Los países tienen tres maneras principales de protegerse de las sanciones, de vacunar sus economías. La primera es la desdolarización. Es una tendencia muy clara. El dólar estadounidense se sigue utilizando para cerca del 40% del comercio mundial. La otra cara de la moneda es que la mayor parte del comercio mundial no se realiza en dólares estadounidenses. Desde 2020, Rusia y China realizan la mayor parte de su comercio bilateral en rublos rusos y en renminbi chinos. Y eso, obviamente, no es algo casual.Es una estrategia clara. Se ha discutido mucho sobre la congelación de las reservas de divisas del banco central ruso, que tenían aproximadamente el equivalente a 640.000 millones de dólares en reservas. Pero sólo se congeló la mitad, porque la otra mitad estaba denominada en divisas o en oro.
La segunda herramienta para proteger sus economías de las sanciones son las alternativas a SWIFT [the Society for Worldwide Interbank Financial Telecommunications]. SWIFT es el rolodex global de bancos que conecta a todos los bancos entre sí, y China tiene una alternativa llamada CIPS [Cross-Border Interbank Payment System]. Si China quedara aislada de SWIFT de un día para otro, tendría un plan B. También existe una capacidad ofensiva desde la perspectiva china, porque un día, probablemente en 2040, China se convertirá en la mayor economía del mundo, y podría decir: “Para hacer negocios con nosotros, tenéis que utilizar nuestro sistema financiero”. Podría cortar países enteros del mercado chino.
Por último, la tercera herramienta es sobre las monedas digitales de los bancos centrales. China lleva la delantera en este aspecto. Trescientos millones de chinos ya utilizan una moneda de este tipo que es completamente inmune a las sanciones de EE.UU. y, obviamente, da a los dirigentes chinos cierta capacidad de vigilancia.
FP: Nick, hasta ahora nos hemos centrado en las medidas sancionadoras contra las grandes economías. Tengo curiosidad por saber en qué se diferencian todas estas herramientas cuando se trata de una economía más pequeña. Pensemos en Myanmar cuando se impusieron sanciones a ese país, o en Corea del Norte en la actualidad, o incluso en una economía de tamaño medio como Irán. ¿Son más eficaces que las sanciones en una economía grande?
NM: Sin duda pueden hacer mucho daño. Un problema que no existe con estas economías más pequeñas es la creación de una coalición internacional de sanciones muy grande, porque simplemente es mucho más fácil conseguir que una gran parte de la comunidad internacional se ponga de acuerdo para imponer sanciones a una economía pequeña como Corea del Norte o Venezuela. Los efectos indirectos para el resto del mundo no son tan significativos y, como resultado, esa parte de la ecuación es más fácil.
No significa necesariamente que a largo plazo, políticamente hablando, consigamos el tipo de cambios políticos que queremos ver, como el fin de la proliferación nuclear o mejoras en la situación de los derechos humanos.
También hay otros recursos. No todos son económicos. Muchos de estos regímenes también consiguen utilizar la ideología y sus propias experiencias históricas como punto de encuentro para la resistencia popular.
Otra cosa que se podría señalar es la tecnología de evasión de sanciones. Puede que sea pequeña a escala financiera y militar, pero ahora está claro que un número cada vez mayor de países sometidos a sanciones están intercambiando y compartiendo técnicas de evasión de sanciones. Nadie habría predicho hace un año que la mayor parte de las exportaciones rusas de petróleo serían transportadas por una flota fantasma similar a la de Venezuela e Irán, y sin embargo, eso ha sucedido muy rápidamente. Así que todavía existen vínculos que estas economías tienen con socios comerciales más grandes.
FP: Agathe, tengo curiosidad por saber cuál es el papel del Sur global en este proceso, a medida que el mundo se vuelve más multipolar. ¿Cómo cambia esto la forma en que Washington piensa las sanciones?
AD: Esta es la gran pregunta. Creo que hay mucho resentimiento en el Sur global contra las antiguas potencias coloniales, principalmente países europeos, como Francia y el Reino Unido. Esta narrativa contra las antiguas potencias coloniales tiene ahora otro elemento, y es el resentimiento contra las sanciones. Lo que esto demuestra es que las campañas rusas de desinformación están funcionando a todo vapor. Por ejemplo, la propaganda rusa está afirmando que las sanciones están alimentando la inseguridad alimentaria en los países en desarrollo. Esto es técnicamente falso. No hay sanciones que impidan a Rusia y Ucrania exportar cereales. Pero este argumento está ganando terreno. Y creo que lo que esto demuestra es que hay una falta de conocimiento sobre lo que son las sanciones, lo que realmente hacen, cómo funcionan realmente.
Yo diría que en los próximos años y décadas la batalla para ganarse los corazones y las mentes en un mundo multipolar y fragmentado consistirá en ganarse esos corazones y esas mentes en el Sur global, porque ya se han formado dos bloques. Tenemos un bloque occidental; eso está muy claro. Tenemos otro bloque que incluye a China y Rusia y a otros de los llamados países canallas. Pero, ¿dónde estará el Sur global? Alrededor de dos tercios de la población mundial vive en países neutrales o proclives a Rusia en lo que respecta a Ucrania. Estados Unidos y otros países occidentales tendrán mucho trabajo para recuperar los corazones y las mentes del Sur global.
FP: Nick, si las sanciones producen todos estos problemas de segundo orden, entonces ¿qué puede hacer un país o un consorcio de países cuando otro país¿desobedece el derecho internacional y se convierte en un delincuente? En otras palabras, ¿hay algo más en la caja de herramientas?
NM: Yo diría que hay toda una gama de medios que un país como Estados Unidos puede emplear, pero tenemos que dar un paso atrás y pensar en cuál es la gama completa de herramientas que tenemos a nuestra disposición, desde la diplomacia hasta la amenaza de una acción militar. Por supuesto, si se puede resolver algo sin recurrir a la acción militar, siempre es mucho mejor. Pero las sanciones ideales -y cuando realmente funcionan- son sanciones lo bastante poderosas como para no ser meramente simbólicas, pero no tan poderosas como para antagonizar innecesariamente y forzar una especie de respuesta de fortaleza y atrincheramiento en los objetivos. Y eso significa que las sanciones deben ir acompañadas de una serie de exigencias a las que se pueda acceder razonablemente. Y esa me parece la mejor manera de hacer que las sanciones funcionen.
También hay medios positivos, y creo que ahora mismo, por ejemplo, eso es ayudar a Ucrania. Hacemos mucho más por ayudar a Ucrania simplemente centrándonos en la reestructuración económica de Ucrania a largo plazo, porque ha perdido un tercio de su PIB. Ha perdido un tercio de su economía. Así que pensar realmente en cómo podemos ayudar a nuestros aliados es a veces incluso más importante que cómo podemos frenar también a los agresores.
Lo último que diría es que exige un equilibrio entre llevar un gran garrote y seguir dando pruebas de compromiso con China. Desde el punto de vista de la disuasión, si se piensa en lo que impide a China invadir Taiwán, no estoy seguro de que la desvinculación sea realmente el camino correcto a seguir cuando se trata de prevenir un conflicto China-Taiwán. De hecho, puede que lo mejor sea prepararse militarmente y contrarrestar militarmente a China al tiempo que se continúa con el máximo compromiso económico para mantener a China lo más dependiente posible de Occidente. Así pues, los responsables políticos deben pensar en todas las opciones posibles, y no sólo en la aplicación de sanciones técnicas.
